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是生意也是政治:美國的貿易政策怎樣制定?

2019-10-21 16:22:28 來源:亞匯網 作者:斯嘉麗 打印 字號:  


霍利和斯姆特聯手開啟了美國構建貿易壁壘的歷史

1930年,如日中天的亨利R26;福特(Henry Ford)正面臨著一個煩惱,當選總統胡佛(Herbert Hoover)似乎有意放棄降低關稅的主張,改為接受議員威爾斯·霍利(Willis Hawley)和里德·斯姆特(Reed Smoot)的建議提升關稅。斯姆特一直力勸胡佛高筑壁壘,“世界在一戰中付出了慘重代價,但它的購買力至今仍未回復到可以適應戰后工業革命導致的產能增長。”

這是美國歷史上的新鮮事。進入20世紀以來,美國的國力蒸蒸日上,人們習慣了快速改進的生活和不斷涌現的機遇,對于突如其來的打擊確實準備不足。當時的工商界并不反對適當增加關稅,共和黨正是借此贏得了當年的大選。但商業領袖們同樣清楚,霍利和斯姆特一定是對“適度”的理解存在偏差,如此大幅增加關稅只會讓變得更糟。

精英階層幾乎全部聯合起來。在白宮,福特口干舌燥地講了一整個晚上,希望總統相信這是“一項愚蠢的經濟政策”。不久后,J.P.摩根首席執行官托馬斯R26;拉蒙特(Thomas Lamont)也拜會了胡佛,“就差跪下來乞求胡佛否決這個愚蠢的法案了”。再之后,包括歐文R26;費雪(Irving Fisher)在內的1028名經濟學家也聯合起來,希望說服總統放棄提升關稅的選擇。

來自國外的報復性貿易行為,甚至在法案被批準的1930年6月前就已經開始。1930年年初,加拿大率先對16種產品征收新關稅,美國輸往加拿大商品總額的30%受到沖擊。加拿大還明確表示將尋求與英聯邦國家建立更密切的經濟聯系,法國和英國也在抗議美國做法的同時開拓新貿易渠道,德國則明確表態致力于建立自給自足的經濟體系。

胡佛似乎沒有理由簽署法案,即便他希望保護受到貿易沖擊的農民以兌現競選承諾。但美國總統最終還是選擇了一個看起來昏庸至極的選擇。他一次性修訂了“關稅目錄中的兩萬多個稅則”,建立起了“美國歷史上最高的普通稅率結構”,使總體實際稅率達到了應稅商品總價值的60%。

《斯姆特-霍利關稅法案》(Smoot–HawleyTariff Act)公布后,美國經濟應聲倒下,進口總額從1929年的44億美元減少到1933年的14.5億美元,出口總額則從51.6億美元減少到16.5億美元。法案顯著加重了全球衰退程度,不到10年,第二次世界大戰就爆發了。

幫總統奪回權力

大蕭條時的著名畫作《移民的母親》,作品描述了一個絕望的母親和她的七個孩子

1933年,羅斯福(Franklin Roosevelt)就任美國總統時,這個國家似乎就快被摧毀了:州政府關閉了所有銀行,沒人能兌現支票或存款;失業率高達25%,主要工礦中心的狀況更糟糕;農業收入相比1929年減少了一半,844000件非農場房貸在過去4年中被扣押。

將這些景象和《斯姆特-霍利法案》聯系起來后,議員們發現自己在貿易問題上其實非常稚嫩,優先考慮保護工業和對具體稅則的糾結催生出的往往是失敗的法律。這又會招致產業界批評,進而丟掉議會席位。議員們終于認識到,他們必須從保護產業轉向保護自己。

議員們給了羅斯福極大的自由。就任最初的100天里,幾乎沒有任何博弈,國會就同意了羅斯福的每一個請求,也拒絕了他反對的絕大多數計劃。這給美國政壇留下了一個不成文的慣例——輿論總會考核每個總統在就任100天時的成績單,并將其與前任做出對比。

貿易在羅斯福的新政中扮演著重要角色,他的國務卿赫爾(Cordell Hull)首次在更大框架下思考貿易問題:“毫無阻礙的貿易有助于和平,高關稅、貿易壁壘和不公平競爭只會導致戰爭”。他希望國會能像1916年那樣成立跨黨派的關稅委員會,也像《1922年福德尼-麥肯伯法》那樣將提高或者降低關稅的權力授予總統,盡管這項法令在歷史上并未真正實施。

今天,連貿易保護主義的忠實擁躉都意識到,“不應由國會成員來制定關稅、實施或者取消配額”。但在20世紀30年代,兩黨在這個問題上還沒有達成任何默契,共和黨依然還在拿《憲法》說事:美國憲法第一條授予國會惟一擁有“監管對外貿易”的權力;與之相對,即便關稅收入在1910年就占到了聯邦歲入的一半以上,總統仍然對貿易事務沒什么決定權。

赫爾是讓國會邁出這一步的關鍵人物。他將確定關稅和國際談判結合起來,讓已有的法律框架兼容了擴大總統權力的訴求,因為國際談判是美國總統明確享有的特權。而且,幫助美國企業也是美國外交的創始使命之一。此外,他讓僵硬的關稅政策變成歷史,轉而用可以討價還價的靈活關稅政策去實現更遠大的目標。

赫爾在另外幾個關鍵問題上又做了妥協:他原本希望授予總統的權力沒有時間限制,但后來在國會的堅持下同意以三年為限,以此換來國會承認在有效期內達成的關稅協定永遠有效;他還希望將談判擴大到多邊范圍,但后來也接受了當時不存在有價值多邊談判的現實。

后來,美國歷史上所有貿易關鍵人物都要扮演類似角色,既代表行政部門謀求國會授權,又敏感地感知國會的訴求。但在赫爾之前,這個角色一直空缺。以至于在制定《斯姆特-霍利法》時,眾議院籌款委員會雖然在43個白天和5個晚上的時間里搜集到11000頁證詞,可是行政團隊中竟然找不到一個人愿意就這些問題與國會進行必要的溝通。

歷史證明,赫爾的作用完全被低估了。他成功把貿易政策的部分注意力從美國經濟在國內遇到的問題轉移到了在國外可能獲得的好處上。那之后,甚至在沒有貿易談判的時候,美國貿易部門也傾向于將“進口政治”轉向“出口政治”:當面對不利競爭態勢時,美國都盡量避免提高壁壘,而是通過要求對手國更加開放市場來表明強硬立場。他們將這稱為“自行車理論”——貿易就像騎自行車,只有持續向前才能保持穩定,一旦停下就會倒掉。

溝通也讓議員們認識到,他們并沒有完全喪失權力,他們還可以制定法案指導原則、確定關稅升降幅度、明確關稅調整程序。考慮到最主要責任都被推給了總統,議員們甚至可以在討論問題時更加義正言辭和慷慨激昂。于是,《斯姆特-霍利法》公布不到4年后,國會就通過了一項與之大相徑庭的新法案——《1934年互惠貿易協定法》,羅斯福的訴求再次得到滿足:他可以在不經授權的情況下將和美國簽署雙邊貿易協定的國家的關稅降低最多50%。

敏銳的赫爾很快利用了法律授予的權力。到1945年,美國已經與27個國家達成了32個雙邊貿易協定,對64%的應稅商品做出了減稅處理,關稅稅率平均降低了44%。在1942年,美國的貿易總額終于超過了大蕭條之前的水平。幾年之后,隨著戰爭摧毀了歐洲和亞洲,美國在全球變得一枝獨秀,屬于美國貿易的黃金時代在二戰硝煙散盡的那一刻也同時到來。

暗藏奔流的黃金年代

從米爾斯時代開始,美國國會又重新在貿易政策的制定上扮演了重要角色

幾乎和獲得1945年諾貝爾和平獎同時,赫爾離開了國務卿的崗位。僅僅幾年后,對國務院在貿易問題上大包大攬的指責就卷土重來了。越來越多的人指責國務院把各國利益置于美國利益之上,為保持良好的國際關系和實現外交目的而放任美國的競爭優勢不斷流失,貿易簡直成了美國不同政治集團之間不斷博弈和彼此削弱的戰場。

杜魯門(Harry Truman)時期,副國務卿迪龍(Douglas Dillon)勉強幫助國務院守住了首席談判人的角色,但他在關貿總協定中用自己名字命名關鍵稅則談判的做法招致了非常激烈的批評;到了艾森豪威爾(Dwight Eisenhower)時期,蘭德爾(Clarence Randall)成為國會和聯邦政府聯合成立的貿易問題特別委員會主席,國務院的位置又降低了;又過了幾年,當肯尼迪(John Kennedy)希望國會授權他全面降低關稅的權力以應對歐共體的挑戰時,眾議院籌款委員會主席威爾伯·米爾斯(Wilbur Mills)直接質疑國務院是否有能力行使這個權力,這讓這位明星總統頗下不了臺,而挑釁總統的米爾斯正是那個時代的貿易明星。

對貿易問題而言,參議院財政委員會和眾議院籌款委員會是最重要的部門。兩個機構負責探討稅收問題,貿易又和關稅的歲入功能密切相關,這給了兩個機構干涉國際貿易事務的天然理由。而且,也因為稅收功能,自20世紀30年代以來,兩個機構就一直和國內各利益集團聯系緊密。和參議院對外關系委員會以及眾議院外交事務委員會這些常因立場軟弱而受到歧視的同僚不同,兩大委員會態度強硬、講求實際和略顯保守的名聲已經傳遍美國。

兩個委員會略有不同。參議院人數少、組織隨意、運作上頗具個人色彩,領袖們幾乎從不支配討論過程,甚至不會要求委員會討論的法案和修正案直接相關。眾議院人數眾多,因此非常重視正式的制度、規則和程序。很多時候,一位德高望重的眾議院籌款委員會主席甚至可以確保整個委員會只討論他希望討論的提案,米爾斯無疑就是這樣的政治領袖。

從1958年到1974年,在16年的籌款委員會主席生涯中,米爾斯一直極其擅長利用權力。他拒絕任何擴張,始終將委員會的構成保持在精干的25人規模上,并拒絕成立任何下屬小組委員會,為的就是將有限的精力集中到最值得探討的問題上,以期達成理想的結果。

米爾斯具備很多優秀政治家的特征。他清楚委員會的表決權具有什么價值,也知道行使表決權會給自己的同事帶來什么壓力,而避免走到投票那一步的最好辦法就是不斷地轉移壓力——他會在政府大談立法的可能性,甚至在不經過立法的情況下迫使總統做出讓步;也會大肆宣揚國會中出現的“保守主義浪潮”以迫使外國政府在關鍵問題上做出妥協。1971年,他直接敦促日本紡織業發起限制出口計劃,從而避免了貿易摩擦的擴大和國會壓力的增加。

美國的貿易在這期間實現了快速的發展。從1960年到1974年,美國的出口額增加了超過5倍,進口額增加了差不多7倍。但包括米爾斯在內的很多人都知道,流金歲月總有過去的那一天,共同打贏意識形態戰爭和冷戰的訴求掩蓋了當時貿易體系中的很多問題。例如,原來的貿易體系讓任何國家都可以將國內干預產業的政策和國際自由貿易的形象結合起來,但對國內產業發展的政策干預遲早都會在國際貿易中表現出來,體系只會讓一切欲蓋彌彰。

在戰后一直大獲成功的關貿總協定終將無法處理這些問題。一方面,這個體系是西方領導人在總結戰爭經驗的基礎上制定的,但七十年代的貿易大國已經不完全是西方國家;另一方面,關貿總協定確實促進了關稅利率的降低,這類有明確考核指標的問題也恰恰是議員們喜歡的,但到七十年代,隨著關稅壁壘大幅降低,很多非關稅壁壘成了國際貿易體系的新特點,不過關貿總協定并未對此做出明確規定,國會里那些熟悉貿易問題的議員也無能為力。

事實上,關貿總協定和其后所有的多邊協調機制,雖然都是在規則指導下運行的,但規則究竟是否合理卻始終是由權力決定的。對美國來說,當這套體系無法持續為自己帶來足夠的經濟和政治的好處時,對它進行修改就勢在必行了。

日本率先讓這種情況變成現實。1965年,日本首次實現了對美國的貿易順差;短短3年時間過后,這個國家就成了資本主義世界的第二號強國,它在接下來的時間里不斷擴大和美國的貿易逆差。高科技產業貢獻著美國最大的貿易順差,但其他部門的停滯不前已經成了嚴重的問題:從1973年開始到1980年,美國國內制造業就業率就再無變化,下崗工人薪水則大幅減少。

米爾斯壯志凌云,但他已經無緣領導下一個時代。他一生都在尋求獲得更大范圍內的公眾認可,但1972年的民主黨內總統初選中僅有的4%選票讓這位貿易政策的領袖人物意興闌珊。1974年,當眾議院正計劃為東京回合談判授權時,米爾斯酗酒和婚外情的丑聞相繼曝光,他本人還被發現因為背傷問題而缺席了一半的貿易問題討論。12月,就在再次當選籌款委員會主席僅僅一個月后,他承認酗酒并宣布不會繼續參選。兩年后,他就離開了公職。

在離開前,米爾斯還是為后來的美國貿易政策做出了貢獻。1974年,他推動了《1974年貿易法》的出臺。根據這個法案的第301條,國會可以正式授權貿易代表辦公室對其他國家的不公正、不合理或歧視性行為展開調查并采取報復措施,這就是著名的“301條款”。

向盟友開戰

《廣場協定》簽訂,盟友間嫌隙漸生

上世紀70年到末到80年代初的美國風云變幻,先是打了好幾年的越戰慘淡收場,接著石油輸出國組織利用自己在能源上的重要地位和因此獲得的巨額財富開始在意識形態和經濟陣線上對美國的全球領導角色發起挑戰,再之后是沃爾克(Paula Volcker)打贏了歷史上最著名的通脹阻擊戰。但在貿易領域,最重要的時刻發生在1985年。

1985年9月,美、德、英、法、日五國財政部長及央行行長在紐約廣場飯店舉行會議,達成關于五國政府聯合干預外匯市場的決議。為了抗擊通脹,美國在過去幾年中實行了激進的緊縮政策,美元匯率因此極具攀升。之前五年,美元的加權實際匯率竟然上升了67%。

結果,在1985年,美國的貿易赤字又突破了1000億美元,所有經濟部門都在高漲的美元匯率面前不斷退守。當年1月14日的社論《分擔自由貿易之痛》中,《紐約時報》也用悲觀的論調寫到:“維護開放市場的戰斗正在一個接一個的產業里失敗”。

美國曾經嘗試用傳統方法解決問題,并把希望寄托在1982年召開的關貿總協定部長級會議上。每一輪多邊談判開始之初,關貿總協定締約國都會舉行類似會議。1982年這次會議上,美國希望可以讓農業和服務項目的自由化變成現實,并為擴大高科技產品目貿易奠定基礎。1981年七國集團首腦會議上,美國就開始游說稱更自由的市場將幫助西方贏得冷戰。

意識形態外交在以往屢試不爽,但這次人算不如天算,全球經濟在1981年出現了嚴重衰退,直到1982年底才有所緩解。美國也沒有給這些問題的討論留出足夠時間,會議準備期竟然比東京回合少了整整16個月。結果,會議的進展完全偏離了當初的預期,各方的反對毀了美國的獨角戲:歐共體反對農業自由化,印度等發展中國家反對服務貿易自由化,所有國家都指責美國沒有做好準備工作,“只是把問題列表放在桌面上解決不了任何問題”。

失敗讓美國對關貿總協定框架徹底失望,“就像一輛笨拙又無法確定方向的老爺車”,這個框架下的談判解決不了美國面對的問題。盡管為迎合政治風尚而大談自由貿易,但里根(Ronald Reagan)其實是胡佛之后最具保守主義色彩的總統。為了應對當時的局面,他決定放棄自由或保守的基調,以相機抉擇的方式解決不同的貿易問題,他將這稱為微型單邊主義。

微型單邊主義的首要內容就是管理貿易,廣場飯店里的這次會議就是對這個思想最重要的嘗試。需要強調的是,在那之前,里根政府一直未能找到有效的方式解決貿易問題,進而緩解保護主義思潮帶來的壓力。他找不到有效的長期策略,因此只能把盟友推上前臺。

廣場協議帶來了顯著的改變。和1985年相比,日元在1988年相對美元升值了86.1%,德國馬克升值了70.5%,法國法郎升值了50.8%,意大利里拉升值了46.7%,英國英鎊升值了37.2%,加拿大元也升值了11%。同期,美國的情況也大幅好轉,貿易問題再不令人討厭。

更重要的是,《廣場協議》帶來了一個特殊的暗示,那就是當美國認為對手過于強大請客必須遏制,或者美國的國家利益有受到損害的可能時,她就一定會出手打擊,即便對手是自己的多年盟友也在所不惜。至于國家利益的內涵,則完全靠美國不同利益集團的博弈和定義。

這之后,美國就開始騰出手來著重對付日本。《廣場協議》簽訂之后第二天,里根就發表了題為《自由貿易》的講話。在講話中,他非常明確地表示要維護美國生產商在外國市場上的權力,因此將就幾個不公平貿易的案例做出干涉,首當其沖的對手國就是日本。

由于歷史原因,日本存在很多正式的進口壁壘,日本撤消這些壁壘的速度又總是滯后于其出口增長的速度。而且,只要不是外國壓力大到難以承受,日本政府從不主動放開市場。

這讓美國普遍將日本視為一個“搭便車者”——一邊充分利用海外機遇發展自己,一邊在國內推進隔靴搔癢的改革。20世紀70年代開始,日本那套獨特的官商結合的做法就是美國企業家抨擊的對象,他們總是說他們不害怕競爭,但無力與一個經濟強國的政府對抗。

自大規模集成化制造模式誕生以來,日本還是第一個在所有工業部門和尖端領域都對美國發起沖擊的國家,甚至連最前沿的科學領域也不例外。他們似乎總能化解美國咄咄逼人的貿易風格:1955年和1956年,美國連續要求日本紡織業做出讓步,后來的尼克松甚至差點動用《敵對貿易法》打擊日本紡織業。但每次短暫的低谷過后,日本總能重新建立競爭優勢。

美國原本希望日本開放,但試圖打開日本市場的努力讓人更加沮喪。除了繼續談判,日本首相中曾根康弘沒做出任何有意義的承諾。于是,1985年上半年,在沒有任何反對意見的情況下,參議院通過了措辭強硬應的決議,譴責“不公平的日本貿易慣例”并誓言報復;隨后,眾議院也通過了類似報告,在討論貿易逆差背后的宏觀原因時著重點了日本的名字。

終于,貿易代表作為重要角色登上了歷史舞臺的中央。在那之前,貿易代表辦公室并非什么顯赫職位:肯尼迪時代的貿易代表辦公室只有25個人,尼克松時代的貿易代表的任命權先是被歸在商務部旗下,隨后又差點被分配給了剛成立的國際經濟政策辦公室,只是因為國會擔心這會讓貿易代表這樣一個原本中立的職位有了政黨色彩而堅決反對才沒有成功。

對日本的制裁貫穿全部80年代,貿易代表尤特(Clayton Yeutter)和副代表萊特希澤(Robert Lighthizer)頻頻揮舞“301條款”的大棒敲打日本,并迫使日本不斷接受苛刻的貿易條款。1981年,日本被迫接受美國提出的公交車自動出口限制協定;1985年,在和19個國家制定碳鋼自動出口限制協定時,美國也沒忘了日本;1986年,美日又達成了機床出口的自動限制協定,半導體貿易協定也開始向縱深發展;到了1987年,就在日本國會命令芯片企業減產,以提升芯片價格,進而提升美國產品競爭力后,美國竟然因為日本執行協議不力而出臺了稅率高達100%的懲罰性關稅,戰后第一次向盟友做出的制裁一時讓輿論嘩然。

資本主義世界兩大強國間的碰撞在那時留下了足夠的震撼。日本結束了好幾十年的高速增長,美國也不用再擔心貿易赤字的無限擴大,日美經濟從此開始重新拉開距離。和日本之間的連續斗法,還為美國提供了有價值的借鑒:對手出現時,他們可以直接施壓迫使對手改變策略,也可以通過小型自由貿易區建設迫使原有貿易體系向有利于自己的方向發展。

從1984年的《加勒比地區倡議》到1985年的《美國-以色列自由貿易協定》和1989年的《加拿大-美國自由貿易協定》,每個新協定都是對之前內容做出的發展。和加拿大的協定耗時達三年之久,服務項目的自由化在其中得到了相當的體現,后來的美國必將受益于此。

大獲全勝的90年代

戈爾和佩羅的電視辯論是當年美國的大事件

表面上看起來,克林頓(Bill Clinton)幾乎在最好的宏觀環境中開始了總統生涯。1991年,美國經常貿易逆差終于回到1000億美元的心理數字之下,且只有741億美元,進口和出口的比例也從峰值的1.68減少到了1.18。剛一就任,他就公布了兩個雄心勃勃的目標:2020年之前在亞太經合組織成員之間實現自由貿易,2005年之前達成美洲自由貿易協定。

作為兩個遠期目標的階段性目標,克林頓希望可以讓已經批準的《北美自由貿易協定》真正落地,這將是第一個由一個發展中國家和兩個發達國家建立的自貿區;另一個則是建立一個取代關貿總協定的新多邊貿易機制,這將讓解除非關稅貿易壁壘變成現實。

這時的美國已經學會了靈活運用多個策略,在各方之間施加或者轉移壓力。例如,他們發現以“多邊牽制”思想發起的多邊貿易談判可以有效緩解國內申訴方帶來的政治壓力,將主要供應商組織起來進行自由化談判則能讓政府獲得獨立于國會的主動權,再加上頻繁使用的301條款以及幾項曾被考慮的貿易措施——本國自制和進口配額法案、進口附加稅法案和將貿易代表與商務部合并為國際貿易和產業部,美國的貿易政策有充足的施展空間。

但克林頓也面臨著前任沒有面對過的局面。美國經濟極度疲軟,老布什(George Herbert Bush)在任期最后一年事實上已經放棄了提振經濟的努力;美國也實現了全球化,她對國外市場、資本和技術的依賴日益加深;從80年代開始就生活慘淡的藍領一直在施加政治壓力,他們對自由貿易的抵觸心理不斷加強;輿論也不友善——當時,最火的書就是獨立候選人佩羅(Ross Perot)寫的《挽救你的工作,挽救我們的國家:為何必須阻止北美自由貿易區》。

每當回憶這段歷史時,人們總會提到1993年9月那次著名的演講。當時,克林頓邀請了三位前總統為自己助陣,然后神情地說道:“無論協議能否通過,我們都應該思考,究竟是接受這些變化來為明天創造就業,還是反對這些變化,到頭來只剩昨日的經濟結構?”

但更關鍵的事情都在接下來兩個月完成。那段時間,為了促成協議通過,兩黨進行了大量的利益交換:為了爭取西班牙裔的支持,他們提出成立一家北美開發銀行;為了獲得汽車工業的支持,他們同意在協議中增加62.5%的“北美含量”條款,從而杜絕了日本汽車公司在墨西哥生產后免稅進入美國的可能;紡織業也獲得了“三重轉換標準”的支持,從此服裝必須用在北美生產的纖維制成的北美布匹在北美的工廠里加工,大量對手被排除在自貿區之外;甚至糖業和柑橘業也獲得了支持,墨西哥承諾將有效限制向美國出口糖類和柑橘;在獲得了環保組織的支持后,克林頓又授權副總統戈爾(Albert Gore)和佩羅展開電視辯論,結果戈爾大獲全勝。

這時的克林頓也確定將在國會投票中獲勝。幾個月前,他對北美自由貿易區的堅定態度曾被認為是給自己挖下的深坑;但現在,他和手下成功從深坑中逃了出來。

他不但爭取到了國會的支持,還完成了輿論的驚人逆轉,因為媒體對他終將失敗的預測被證實已經完全落空。而且,他讓貿易真正變成了一個全民議題,除了參眾兩院和共和民主兩黨,還有包括國土安全部、財政部和商務部在內的行政團隊,大量的社會團體——無論勞工組織、環保機構還是那些已經深度參與到貿易過程中去的強勢媒體——也都擁有了對貿易問題有發言權。對一個成功的貿易體系來說,道德層面的責任很多時候甚至超過了算盤上那些數字的價值。

眾議院表決后的第二天,克林頓就離開了華盛頓,登上了前往西雅圖的飛機。在那里,他將主持召開亞太經合組織領導人非正式會議。1993年的年底,對這位32歲就當選州長、46歲就成為總統的年輕政治家來說非常重要。關于外交和貿易,他有一個“一石三鳥”的計劃,他希望同時在北美自由貿易區、亞太經合組織領導人非正式會晤和烏拉圭回合上獲得成功。如果一切順利,他將成為數年來開局最好的美國總統,且幾乎注定將成為功勛卓著的政治領袖;如果失敗,他也許很難迎來自己的第二任期,并重新思考自己的政治生涯。

在去西雅圖的飛機上,克林頓就已經確信,自己將度過一個繁忙、愉悅甚至興奮的年末。北美自由貿易區的成功,由此凝聚起的政治共識,深入人心的堅定形象,這些都讓他對未來充滿信心,即便12月15日的烏拉圭回合已日漸鄰近,即便中美最惠國待遇問題懸而未決,即便日本一直在指責美國推行新形式的“有管理的貿易”,即便專家們仍然對他已經取得的成績嗤之以鼻。

事實正如他預料的那樣。烏拉圭回合在美國國內幾乎沒有遇到任何阻礙,由于新協議要求不少于125個國家在1994年9月15日之前簽署“單獨承諾”,這意味著關于關稅降低、爭端解決和知識產權保護在內的所有要求都具有了普適性,這是對關貿總協定的系統性修正,完全符合美國的利益。在同意了世界貿易組織的成立后,克林頓終于看到了巨大的政治回報:年底,他的公眾支持率驚人地超過了50%;而從春天到夏天,這個數字從來沒有超過40%。

新戰場在東亞

灰飛煙滅的世貿中心雙子塔、被綁縛刑場的薩達姆和幾乎被摧毀的阿富汗,幾場戰爭過后,金融危機又不期而至,人們有理由相信,新的保護主義浪潮將在不久的將來到來。

其實,就算在美國國力最強盛、因而貿易也最繁榮的時候,自由貿易的主張也沒有在最基層的民眾中獲得廣泛的支持。上世紀40年代和50年代,蓋洛普在歷次調查中詢問民眾希望降低還是提高關稅時,絕大多數受訪民眾選擇的都是后者。1953年,也就是馬歇爾計劃宣布正式終止之后不到兩年的時間,面對羅珀民意測驗提出的問題“你愿意我國進口更多的商品,還是愿意對進口商品施加更多的限制”時,只有26%的美國受訪用戶選擇了前者。

只不過,貿易問題在很長時間內都沒有變成有政治價值的重要議題。1979年,約翰·康納利(John Connally)第一次將貿易提到了戰略高度上,他在競選活動中威脅要讓豐田汽車在碼頭上生銹,這讓他贏得了在場民眾的喝彩。但在1980年的全國大選上,他僅僅獲得了可憐的一票。甚至到了90年代,克林頓在競選時都沒有將貿易問題作為重要議題加以準備。

而且,那時候,尋求進口保護的利益集團不但數量很少,他們采用的方式往往也過于簡單——基本都是要求政府幫助他們避開國際競爭。但在那個時代,這樣的訴求很容易就會被扣上“保護主義”的帽子,從而讓這些利益集團內在輿論上陷入劣勢,問題也就迎刃而解。

東亞的崛起似乎改變了這一切。

早在1985年,主管貿易的幾個中間派參議員就開始敦促政府對那些在對美貿易中擁有巨大順差的國家和地區征收巨額稅收,其主要對象全部都在東亞——日本以及與日本模式頗為接近的韓國和中國臺灣,中國也開始被認為將在未來構成威脅,當時的眾議院議長奧尼爾更是夸張地告訴大家:“根據我在衣帽間中聽到的議員閑談來判斷,貿易已經成了頭號問題。”

東方人在談判桌上表現出的一切都讓美國人感到難以理解。著名的經濟學家保羅R26;克魯格曼(Paul Krugman)就好奇,所有人都知道日本的大米保護政策對本國消費者而言代價過于高昂,但“即便在非正式談話中,即便是來自私營部門的日本經濟學家也拒絕承認這一點;如果形勢過于急迫,他們也只會說當著外國人的面批評自己的政府是不合時宜的”。

日本不是孤例,亞洲所有經濟體都有可能成為潛在的對手,韓國和中國臺灣都曾經在一段時期內感受到美國的壓力。只不過,他們的體量太小,因此沒有成為貿易爭端的主角。但中國注定不同,當她以遠超日本當年的沖擊力擴大對美國的貿易順差時,任何敵對情緒和過激手段都不會讓人感到意外。

面對貿易問題,特朗普(Donald Trump)的發明并不多,盡管他總是表現的攻勢凌厲且花樣繁多。他依然在推動微型單邊主義,希望用新的貿易集團改變舊的全球貿易體系,用諸如黑名單一樣的強力貿易管理遏制對手崛起。

但就像歷史展現的那樣,很難說這些貿易政策取得了預期效果,單獨的貿易糾紛從來不可能擊垮一個大型經濟體。盡管以美國的經濟實力和超強地位,她永遠可以迫使對手簽下一份不平等條約并促成條約的嚴格執行。但貿易協議仍舊極難達成。同時,一個即便經過長期談判才達成的貿易協定也不可能解決所有的結構性問題,一個最初被認為令人滿意的協議也許很快就會因更大的不滿被拋棄。

美國前前后后針對日本的紡織行業進行了30年的制裁,但讓日本的紡織工業衰敗的卻是中國作為超級經濟體的崛起和紡織工業崗位向中國大陸的大規模搬遷。

到80年代末,日本的實力相比幾年前更強大。進口美國的日本機床確實減少了,但由于進口自其他地區的機床更多了,美國市場上外國起床的銷量在1988年相對1986年還增加了10%,美國也根本沒像當初預想的那樣“在兩三年內完成技術升級”。日本確實基本放開了芯片市場,甚至還減產配合美國企業,但美國芯片業還是沒能在1991年之前占據日本20%的市場,粗暴的管制措施還導致芯片價格在其他市場上劇烈波動,嚴重影響了產品供應。

而且,就算在日美關系風雨飄搖的日子里,東芝公司還在1986年向民主德國出售了完整的芯片生產線,又在兩年后把最先進的無聲推進器裝在了蘇聯潛艇上,所有這些都躲過了美國《國家安全法》的威懾和可能的貿易制裁;1989年,日本又繞過監管,在福特、克萊斯勒和通用汽車的抗議聲中讓卡車進入了美國市場,幾年前的“自愿限制”這時已形同虛設。

更何況,今天的貿易格局與當初的日本已經完全不同。上世紀80年代,全世界七成以上的貿易都是成品貿易;而現在,貿易中七成以上都是零部件等中間品,這意味著那些掌握產業鏈條中某些重要環節的國家將越來越難以在貿易戰中被擊敗。

當然,同樣重要的是,追趕者也不要可能的失敗甩鍋給美國的貿易政策。無論成敗,關鍵的問題最終還是在自己。以日本為例,她的衰落更多源自中國崛起造成的沖擊和它自身無法破解的那些深層次問題。她的人口增速太慢、老齡化問題嚴重、勞動生產率的提高已經接近極限、還有很多體制問題在國內政治的糾葛中無法解決。而所有這些,可能在戰爭失敗甚至更早的時候就已經注定。



參考資料:

[01]《美國貿易政治》,I.M.戴斯勒,中信出版社,2006;

[02]《20世紀80年代美國經濟政策》,馬丁·費爾德斯坦,經濟科學出版社,2000;

[03]《20世紀90年代美國經濟政策》,杰弗里﹒法蘭克爾 彼得﹒奧薩格,中信出版社,2004;

[04]《美國歷史統計數據》,美國商務部,1990;

[05]《銀彈攻勢》,帕特·喬特,中國經濟出版社,1991;

[06]《1982年美日經濟關系年鑒》,美國日本經濟研究所,1982;

[07]《克林頓傳》,張俊杰,當代世界出版社,2008;

[08]《The Textile Wrangle》,I.M.Destler、Haruhiro Fukui、Hideo Sato,Cornell University Press,1979;

[09]《里根:想象的勝利》,理查德·里夫斯,商務印書館,2014;

[10]《美國貿易政策新走向》,卡托研究所,1998。

  

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